議会での質問・答弁
2017年第1回 2月定例会・予算特別委員会 2016年度関係議案質疑 中森辰一議員
【発言項目】
１、平成28年度広島市一般会計補正予算(第4号)について(精神障碍者医療費公費負担について)
２、第138号議案(県費負担教職員制度に係わる包括的な権限移譲に伴う関係条例の整備に関する条例)について
３、第140号議案(広島市介護保険条例の一部を改正する条例)について
・再質問
１）平成28年度広島市一般会計補正予算(第4号)について(精神障碍者医療費公費負担について)
平成28年度広島市一般会計補正予算(第4号)について
(精神障碍者医療費公費負担について)
中森辰一議員）
まず、一般会計補正予算案ですが、この中で、精神障害者医療費公費負担として、４，０７５万８千円の追加補正が組まれています。措置入院患者数の増等による追加額と説明されていますが、当初予算で１億１４６万２千円計上されていたのに対して、４１％余りの追加をするようになっています。
こうした予算は、前年度の予算額をもとに、近年の傾向などを踏まえて計上されるものだと思います。そうすると、予想外の事態があったということではないかと考えるわけです。
なぜ、４割も予想と違うほど措置入院患者が増えたのか、予算計上の際の見込み患者数、補正を計上するにあたって増える見込みの患者数と合わせてお答えください。
また、「措置入院患者数の増等による」との説明にある「等」の内容も教えてください。
（健康福祉局長）
精神障害者医療費公費負担にでは、措置入院中の患者の月ごとの医療費を公費で負担しております。
措置入院研修については、平成２８年度当初予算では、平成２６年度実績の３６７件と平成２７年度見込みの３０１件の平均により算出し、年間３３４件と見込んでいました。
これに対し、平成２８年度の措置入院件数の見込みは、４０８件であり、平成２８年度当初予算と比較して７４件、２２％の増となっています。
なお、平成２７年度の措置入院件数を十世紀で申しますと、３７９件となっております。これとこの度の２８年度の予算補正後の見込み件数を比較すると、２９件（８％）の増となっています。その像の要因については、様々な理由があると考えられていますが、特定することは困難です。
また、補正予算の説明の「等」の内容は、一人当たりの医用費の増加のことであり、措置入院患者に対する各種検査の項目や回数の増加により、一人当たりの医療費月額平均が平成２８年度当初予算の３０万４千円から３４万６千円に増える見込みとなり、当初予算の１４％増となっています。
こうした措置入院件数等の増加により、平成２８年度当初予算に４，０７５万８千円の追加補正をするものです。
第138号議案(県費負担教職員制度に係わる包括的な権限移譲に伴う関係条例の整備に関する条例)について
（中森辰一議員）
次に、第１３８号議案、県費負担教職員制度に係る包括的な権限の移譲に伴う関係条例の整備に関する条例案について質問します。
これは、２０１４年５月の法改正により、広島市内の公立小中学校に関わる事務・権限が広島県より政令指定都市である広島市に移譲されたことによる条例案です。
これにより、広島県にあった教職員の給与など勤務労働条件や教職員定数配置、学級編成などを広島市が決めることになります。広島県からの税源移譲や地方交付税の増額などで、必要な財源も移譲され、約５６００人の教職員の給与を広島市が負担することになりました。
文部科学省は国会で、制度改正によって、義務教育の実施に影響を及ぼすことがないよう的確に対応する必要がある、政令指定都市の教育水準は低下することはないとの答弁を繰り返してきました。ところが、実際には、手当や休暇など教員の労働条件が、低い方へ変更される事態が生じていると聞いています。
広島県の職員として勤務している現在の教職員の労働条件が、広島市の職員として勤務するこの４月から低下してしまうことがあるのかどうか、あるなら、どういうものがあるのか、個別に労働条件の項目とどのように低下するのかお示しください。
（教育長）
権限の移譲後の県費負担教職員の勤務条件については、本市の制度に合わせることを基本とし、全体として現行の給与等の水準を確保できるよう、必要な措置を講ずることなどについて、職員団体や関係部局と協議調整を重ねながら検討を行ってきました。
その結果、教員の給料については、広島県の給料表を本市の給料表として定める、特別支援教育事業に従事する教員の給与について、その職務の特殊性を踏まえた調整を行うことなどにより、現行の水準を維持することとしています。
また、市職員全体の制度との均衡や他都市の状況等から、諸手当のうち遠距離の場合の通勤手当などで、現行水準を維持することが困難なものが一部生じるものの、期末・勤勉手当等に反映する地域手当について、大幅に引き上げるなどの改善を行っています。
さらに、休暇制度等については、移譲に伴う不利益ができるだけ生じないよう、一定の経過措置を講じています。
こうした一連の対応により、全体として給与等の水準を確保した勤務条件を整えることができたものと考えています。
（中森辰一議員）
今回の、広島県から広島市への事務・権限の移譲と、広島県で採用された教職員が広島市に身分移管することは、法律の改正によるものですが、なぜ法律の改正が行われ、事務・権限が移譲されたのでしょうか。それは、広島市の学校現場、広島市の子どもたちの実情に適した教育行政を行うためには、広島県ではなくて広島市に事務・権限があるべきであり、政令指定都市という大きな規模の自治体の場合は、独自に事務・権限を行使することが十分可能だということだと考えます。
しかし、そのことと、広島県の職員として得た勤務・労働条件の到達点を無視することとは別です。これまで広島県の雇用者として得ていた給与・手当などの条件は、いわば当該教職員の既得権益であり、敢えて言えば将来にわたって保障された財産でありそれを得る権利です。それを法律の改正によって、財源とともにそっくり引き受けた広島市が、その財産権を勝手に侵害することが許されるのでしょうか。財産権は憲法で保障されているわけですが、まずは現行の労働条件をそのまま保障した上で、これまで市の職員であった教職員との間に差異があるから、それを埋めたいということであるなら、どのようにその問題を解決するか協議の申し入れを行う、というやり方で進め、労働者側と合意が得られたものについて改定するという手順で進めるべきものだと考えます。
その場合、それぞれの労働条件は、行政側と教職員側とのこれまでの協議で積み上げてきた到達点ですから、それを崩してしまうことは避けるべきだと考えます。以上について、広島市教育委員会のご見解をお聞かせください。
（教育長）
権限移譲後の教職員の勤務条件については、平成２６年５月の法改正以来、県費教職員の職員団体とこれまで協議を積み重ね、本年１月上旬に一定の合意を得たものです。
移譲後においても、引き続き、諸課題の解決に向けて、労使間の協議を行っていくこととしています。
（中森辰一議員）
次に、学校の現場では、病気や産休・育休で長期に休まないといけない教員は、毎年一定数いますが、その都度臨時教員を採用し代替してきました。ところが、広島県内では深刻な臨時教員不足が生じています。聞くところによると、東区のある学校でも、昨年６月から２名の病休者が出ていますが、代替の臨時教員が見つかりませんでした。やむなく主幹教諭などが担任となり、クラスに入ったとのことです。
学校の中で担任を持たない教員は、校長などの管理職をはじめわずかです。これらの教員は、当然、独自の業務を受け持っているわけですが、病気で長期に休むことになった教員の代わりに担任になった教員が受け持っていた独自の業務がなくなることはありません。そうなると、結局他の教員にしわ寄せが及ぶことになります。あるいは、これまでの業務と新たな担任の業務を併せ持つことになってしまいます。
今でも多忙が問題になっているのに、さらに多忙に拍車がかかり、精神疾患などの病気で休む教員が増える悪循環に陥ることにもなります。そういうことになれば、その被害者は、当該の教員もですが、子どもたちも被害者となります。
質問ですが、今年度、この２月初めの時点で、１カ月以上代わりの担任が配置できない状況が何件あったのでしょうか。今現在、配置できていないのは何人でしょうか。お答えください。
（教育長）
今年度４月から１月末までの間で、病休等による代替教員を１か月以上配置できなかったのは１３件です。
また、現時点で、代替教員を配置できていないのは５件であり、現在、できるだけ早く配置できるよう努めています。
（中森辰一議員）
正規の教員は、広島県だけでなく広い地域から採用することができますが、臨時教員は１年契約ですから、少なくとも県内からしか応募がありません。本来正規を置かなくてはならない定数内の教員であるのに、たくさん臨時教員に置き換えられていますが、広島市内だけでも今年度で小学校２１４人、中学校は９３人、合計３０７人に上る臨時教員が担任を務めています。この上さらに臨時教員を探そうとしても、そう簡単には確保できないということです。
こうした定数内の臨時教員の問題は、これまでは広島県の問題だったわけですが、これからは、広島市の権限でこういう実態をなくすことが可能となります。
今後、年度当初からの定数内臨時教員の問題を解消して、本来正規教員を配置すべき教員数に見合う教員を年度当初から採用することにするべきだと考えますが、どうされるお考えか、お答えください。
（教育長）
この度の権限移譲に伴い、採用数の決定も本市で行うこととなるため、今後、本市としては児童生徒数や退職者数の推移、国の定数改善の動向等を踏まえ、教員の年齢の平準化にも留意しながら計画的な正規教員の採用に努めていきたいと考えています。
（中森辰一議員）
次に、広島市では独自に３５人以下学級を実施してきました。
政府もその必要性は認めているわけですが、広島市では中学２年生と３年生は習熟度別授業をやっているからとして、この学年は３５人以下学級を実施しないまま今日まで来ています。しかし、習熟度別授業をやることと、３５人以下学級の実施は別問題であり、有効性が確認されている３５人以下学級を全学年に広げるべきです。県から学級編成権も移譲されており、県に遠慮することなく独自の学級編成も実施できるようになりました。ぜひ、この問題は前に進めていただきたいところですが、いかがお考えでしょうか。お答えください。
（教育長）
本市が、これまで実施してきた小学校１年生から中学校１年生までを対象とした３５人以下の少人数学級及び２・３年生での習熟度別による少人数指導については、権限移譲後も引き続き実施することとしています。
中学校２・３年生へ少人数学級を広げることについては、学級担任に加え各教科の担当など多くの教員を確保する必要があることや、大規模校における教室の増設等の課題があることなどから、これらを踏まえ、今後の国の少人数学級の動向や、本市の生徒数の推移等を見据えながら、適切に対応してまいりたいと考えております。
（中森辰一議員）
また、３５人以下学級を実施するために増員した教員は、すべて臨時の教員です。これらの臨時教員はすべて、担任を任されているわけで、定数内臨時教員の問題と同様、この際正規採用に切り替え、安定した身分にして、じっくりと担任の職務が果たせるようにするべきではないかと考えますが、どのようにお考えか、お答えください。
（教育長）
今後、児童生徒数の減少に伴う教員定数の減少が見込まれている中、３５人学級実施のための臨時的任用教員を正規教員として採用した場合、教員数が必要数を上回る状態が生じる可能性があるため、現段階においては、臨時的任用で行うことが適切であると考えています。
（中森辰一議員）
もう一点、県が頑なに改善しようとしなかった問題として、障害児学級の設置基準の問題があります。障害のある子どもが、自分が住む学区の学校に、障害児学級がない場合でも、その学校に新たに障害児学級を設置するよう求める願いが実現できないままになっています。
広島市が学級編成の権限を得ることになった機会に、ぜひこの問題も前に進めていただきたいと考えるものですが、どうされるか、お答えください。
（教育長）
これまでは、近隣校に対象となる特別支援学級が設置されていないという要件を満たさなければ、児童又は生徒１人で新たに特別支援学級を設置することはできませんでしたが、学級編成に係わる権限移譲がされたのちは、本市として、この要件を設けず１人での学級新設を可能とすることとします。
第140号議案(広島市介護保険条例の一部を改正する条例)について
（中森辰一議員）
次に、第１４０号議案、広島市介護保険条例の一部を改正する条例案について質問します。
今年４月からスタートする「介護予防・日常生活支援総合事業」、いわゆる新総合事業を担う事業者を、申請に基づいて指定する際の審査手数料の項目を設けるというものです。
このいわゆる新総合事業について、介護保険料を支払ってきた要支援の方たちに対して、介護保険サービスから切り離すのは詐欺的やり方だと批判し、そういう中で、いかにして必要な介護サービスを保障するか、支援が必要な方に対していかに人間としての尊厳ある生活を保障するかを議論してきました。
同時に、もう一方で、どれだけ担い手が現れるかということも問題にしてきました。新総合事業のサービスの基本パターンは、現行相当のサービス、これをＡ型としておきます、広島市では委託単価を現行相当サービスの８割程度としている人員基準を緩和したサービス、これをＢ型としておきます、さらに地域でボランティアが担うサービスの３パターンです。
Ａ型は、いまと同じ介護報酬になるわけですから、ほとんど問題にはならないと思いますが、介護報酬が現行の８割になるＢ型の場合、今抱えている職員を使う限りは赤字になるわけで、Ｂ型のサービスを提供する事業者にはなりたくないということになります。
介護サービスを受ける要支援者の数が、とりあえず、同じだとすると、介護サービスの量は同じなのであり、抱えている職員を解雇して、人件費単価の安い職員を雇用しなおすか、いま抱えている職員の賃金を少なくとも８割に切り下げないと採算が合いません。事業者は介護報酬が現行の８割にしかならない仕事を担うとなると、赤字覚悟で引き受けるか、抱えている職員に理不尽な仕打ちをしなければならないことになります。
そこまでして、８割報酬のサービスを担う事業者が現れるかとなると、普通に考えれば疑問が出てきます。広島市は、新総合事業の実施者として、どのようにお考えか伺います。
（健康福祉局長）
介護予防・日常生活支援総合事業については、現在、参入についての意向調査を行っているところであり、参入するもしくは参入を検討すると回答があったのは、２月１６日時点で基準緩和型の訪問サービスについては７９事業者（回答事業者のうち７２．５％）、基準緩和型の通所サービスについては５５事業者（回答事業者のうち４４．４％）で、一定程度の事業者が参入することが見込まれることから、サービス提供に支障はないと考えています。
（中森辰一議員）
もう一点、この事業者は、制度が変わったために、新たな申請を行い、手数料を払わなければならないという問題です。制度が変わらず、現行のままで要支援者のサービスが継続されるのであればこの申請も新たな手数料も必要がありません。
現行相当のサービスを担う事業者を含めて、とにかく同じ人に同じサービスを提供するのであるにもかかわらず、要支援者の家事援助サービスとデイサービスが新総合事業に移行するために、そのサービスを引き続き実施しようとすれば、今現在、介護保険事業者の指定を受けているのに加えて、新総合事業の指定事業者の指定を受けなければなりません。そのために、すくなくとも今回は、手数料を１万円支払わなければならないことになっています。
事業者にとっては、腹立たしいことだと思いますが、広島市はどのようにお考えか、お答えください。
（健康福祉局長）
新しい総合事業のうち、現行相当サービス及び基準緩和型サービスは、一定の基準を満たした事業者による適正なサービス提供を担保するため、実施事業者を指定することとしており、介護保険法に基づく新たな指定が必要となります。この指定行為は事業者が提供したサービスに対する介護報酬と請求するために必要な手続きであり、指定申請に当たっては、提出書類の審査当事務に係る経費について、受益者に適正な負担を求める観点から、手数料を徴収することが必要であると考えています。
第145号議案(契約の締結について)について
（中森辰一議員）
次に、第１４５号議案、契約の締結について質問します。
これは、沼田公民館、沼田老人いこいの家、及び安佐南区役所沼田出張所の合築施設の新築工事の請負契約を締結しようとするものです。
契約の相手方は河井建設株式会社となっています。
請負金額は、９億１，１９５万２，０００円で、消費税分を除いた落札価格は８億４，４４０万円であり、落札率は７４．９％となっています。これは、予定価格の８９．６％余りとなっている調査基準価格を約１５ポイントも下回り、金額で１億６，６０８万円余り下回っています。
私たちは以前、落札率の高止まり状況が蔓延する中で談合を問題にしていました。東京都の豊洲市場の問題でみられるように、今もこの問題がないわけではありませんが、１０年余り前からあまりにも低すぎる低入札が問題になりました。いったい、低すぎる価格で品質のいい工事ができるのか、現場で働く人たちの賃金が十分に確保されるのか、ということを問題にする中で、調査基準価格が設けられました。
調査基準価格というのは、これを下回ると工事品質に問題が生じる可能性がある、それは、現場労働者の人件費にも当然影響するわけで、その点からも工事品質への影響が考えられる水準だと受け止めています。それより１５ポイントも低い落札価格です。こんなに低い価格について、私たちは、現場で一生懸命働く労働者の賃金が十分に確保されるのか心配します。
特に、この数年は、広島市でも予定価格では工事ができないとして、入札不調になる事例が多く発生し、当初予算に挙げた工事が予定通り施工できず、年度を改めて予算計上したり繰越したりしています。そうした事例は、今回の補正予算の中でも、担当課から聞き取ったところでは、少なくとも１０件を超える工事の工事費が入札不調で減額補正となり、来年度予算に先延ばしされています。そういう中で、予定価格より２５％も低い、調査基準価格からも１６％余りも低い低入札となると、先の懸念が出てくるのは当然です。それとも、入札不調にならないように、最初から、相当な金額を上乗せして予定価格にしたのでしょうか。
この点について、発注する広島市当局として、どのようにお考えか、改めて伺います。
（指導担当局長）
本件建築工事の設計価格は、本市で定めている建築工事設計単価、刊行物による公表価格及びメーカー等からの見積価格を採用して積算しております。
このうち、見積価格につきましては、見積価格に対する実際の市場価格の比率、いわゆる実勢率について本市が定めている、金属工事や建具工事等の工種につきましては、その実勢率を採用、定めが無い工種については、見積業者からの聞き取りにより、また実勢率を決定して単価を入れております。
また、本工事の設計につきましては、このような単価を採用して、公共工事積算基準に基づいて適正に行っているものでございまして、設計価格については、入札不調にならないように相当な金額を上乗せして算出したというようなものではございません。
（中森辰一議員）
また、こうした建築工事は、２次、３次といった下請け業者が実際の建築業務を担うわけですが、下の方の下請け業者になるほど不利な請負契約になったり、契約書自体がなかったりする事例も、過去にありました。
そういう状況に対して、低価格による工事契約が末端の労働者の賃金にしわ寄せされ、広島市の税金でつくる工事に従事する労働者がまともな賃金が得られないようでは問題ありだと指摘してきましたし、そのために、公契約条例の制定も求めてきたところです。
こうしたことについては、これまでも繰り返し対応を求めてきましたが、今回の低入札による契約に当たって、広島市として、今申し上げた懸念を取り除くためにどのような取り組みをされるのか、伺っておきます。
（指導担当局長）
本市が行いました低入札価格調査の結果、今回、低入札となった主な要因、仮設材について既に保有していること、また、他の現場から流用できること、また、工事規模が大きいためにスケールメリットによって主要な材料の取引価格の低減が可能となったこと、また、諸経費の低減を行うことなどによるものであり、これによって下請けの労働者にしわ寄せがくるということにはなっておりません。
また、この調査におきまして、元情業者が下請け金額として見積もった価格と下請け業者の見積書の内容が一致し、賃金が適正であることを確認しており、この点からも、適正な下請け契約であると考えております。
今後ですが、それぞれの下請け工事が完了した時点で、元請業者から下請け業者への支払い状況を確認しまして、低入札価格調査報告書等、これを作成いたしまして、下請け業者の利益についても確認する事としております。
このように、低入札によって下請け業者へのしわ寄せが生じることのないよう取り組んでまいります。
再質問
平成28年度広島市一般会計補正予算(第4号)について
(精神障碍者医療費公費負担について)
（中森辰一議員）
最初の補正予算の方ですけれども。政府もこれまで精神疾患のある患者さんについては病院から地域へという風な形で入院患者数を減らしていく、あるいは社会的入院というのを減らしていくということも含めてですけども進めてきたと思います。そういう中で、この措置入院患者の傾向も減ってきているという。そういう風なことを捉えて今年度の予算を組まれたと思うんですね。ところが実際は74件増えている。この人数は実人数とどう関りがあるのかというのは今回示していただいておりませんけれども、これも今後是非つかんでいただければなという風に思っておりますが、この措置入院患者の件数が増えているということについて何か考えておられることがあればぜひお聞かせいただきたいと思いますし、患者数そのものが増えていくということについては政府の方針とも違うのではないかなと。実態が違っているということではないかなと思います。そのあたりをどのようにお考えかお聞かせいただきたいと思います。
（健康福祉局長）
精神障碍者の措置入院数、件数が増えているという状況でございますが、先ほどもご答弁申しあげましたが、この要因につきましては、様々な理由が考えられると思いますが、現段階ではまだ分析ができておりません。これは延べ件数でありますので実際のどういった方々がどういう風な状況になっているかということは今後調査等分析をさせていただきまして、基本的には精神障碍者の方、地域生活の中で、社会復帰をしていく。あるいは地域生活の中で安定した生活を確保していくということに向けた取り組みをしていく必要があると考えております。そのためにも内容の分析もしてみたいと考えております。
第145号議案(契約の締結について)について
（中森辰一議員）
それから、もう一点契約の方ですけれども、聞いたところでは人件費は問題ないとおっしゃるわけですね。で、材料の問題だけで25%広島市が見積もった契約額、予定価格よりも低い価格を出すことができたという風に受け取れたわけですが、そうなりますと今後その予定価格そのもの、あるいは調査基準価格のレベル自体の見直しがいるようになるのかなと。この例が特別なのかという風にも思うわけですが、その点についてはどのようにお考えでしょうか。
（指導担当局長）
今、契約の方法についてもというお考えでございましたけれども、今回の場合は実際建物の実勢率を定める中で特に大きい部分で、実勢率が増し、既存のものとして定めてないものがございました。そしてはっきり言いましてスケールメリットの中で、実勢率を定めがたかったといったところがございます。それで実際に大きくかい離したところが出てまいったということで、今回の調査にあたりましてそうした部材につきましてもある程度の実勢率はつかめてまいりましたので、そこら辺を念を入れて今後については接見にあたるということになろうかと思います。
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